O orçamento de uma comunidade de municípios não se resume a um exercício contábil anual. É uma ferramenta de gestão que traduz escolhas políticas em fluxos financeiros, com uma restrição própria das intercomunidades: a gestão de competências transferidas pelos municípios membros, cujo custo e benefício nunca se distribuem de forma homogênea pelo território.
Atribuições de compensação e chaves de repartição das despesas transferidas
Quando um município transfere uma competência para a comunidade de municípios, o custo histórico dessa competência é neutralizado por uma atribuição de compensação (AC). O mecanismo baseia-se na avaliação das despesas transferidas pela comissão local de avaliação das despesas transferidas (CLECT), órgão paritário cujas conclusões vinculam o conselho comunitário.
A dificuldade reside no cálculo inicial. As despesas líquidas transferidas (despesas menos receitas diretas do serviço) são congeladas na data da transferência. Qualquer desvio posterior dos custos é absorvido pelo orçamento intercomunal, não pelos municípios. Se uma competência de vias custava um certo montante no momento da transferência, mas as despesas de manutenção aumentam, a comunidade assume a diferença sem revisão automática das AC.
As informações publicadas em o site oficial da CC Rhin ilustram como uma intercomunidade pode tornar essa mecânica financeira legível para seus municípios membros.
A CLECT pode reavaliar as despesas em certos casos (nova transferência, restituição de competência), mas a revisão livre das AC exige a concordância unânime do conselho comunitário e de cada conselho municipal envolvido. Na prática, as AC frequentemente permanecem congeladas durante todo o mandato, o que cria desequilíbrios crescentes entre municípios contribuintes líquidos e municípios beneficiários líquidos.
Orçamento principal e orçamentos anexos de uma comunidade de municípios
O orçamento principal cobre as competências obrigatórias e opcionais exercidas pela comunidade. Ele se divide em duas seções: seção de funcionamento (despesas de pessoal, despesas de caráter geral, dotações para amortizações, juros da dívida) e seção de investimento (equipamentos, reembolso do capital emprestado, subsídios de equipamentos concedidos).
Os serviços de caráter industrial e comercial (água, saneamento, coleta de resíduos se explorados em regime) são objeto de orçamentos anexos. Esses orçamentos são votados ao mesmo tempo que o orçamento principal, mas não são consolidados com ele. O equilíbrio de cada orçamento anexo deve ser assegurado de forma autônoma, sem subsídio cruzado a partir do orçamento principal (exceto em casos excepcionais regulamentados).
Essa separação tem uma consequência direta na legibilidade: um eleito municipal que consulta apenas o orçamento principal não vê o peso real dos serviços industriais e comerciais. Recomendamos apresentar em anexo ao debate de orientação orçamentária uma tabela consolidada, mesmo que nenhum texto o exija.
Receitas intercomunais: fiscalidade, dotações e fundos de equalização
As comunidades de municípios com fiscalidade profissional única (FPU) recebem a totalidade da contribuição predial das empresas, da contribuição sobre o valor agregado das empresas e dos impostos anexos (TASCOM, IFER) em todo o perímetro intercomunal. Este regime é o mais comum.
As outras receitas fiscais dependem do regime adotado. Algumas comunidades também recebem uma parte da fiscalidade de famílias (imposto sobre a habitação em residências secundárias, imposto predial adicional).
No que diz respeito às dotações, a principal é a dotação global de funcionamento (DGF) paga pelo Estado, que inclui duas componentes:
- A dotação de intercomunidade, calculada segundo critérios de população, potencial fiscal e coeficiente de integração fiscal (CIF). Quanto mais competências fiscalizadas uma comunidade exerce, maior é seu CIF e maior é sua dotação.
- A dotação de compensação, que neutraliza as perdas de receitas relacionadas às reformas fiscais sucessivas (supressão da parte salários do imposto profissional, e depois do próprio imposto profissional).
- Os fundos de equalização horizontais (FPIC, em particular), que redistribuem uma parte dos recursos fiscais dos territórios mais bem dotados para os menos favorecidos. O montante arrecadado ou recebido depende do potencial financeiro agregado de toda a intercomunidade.
Repartição do custo de um serviço transferido: tornar visível quem paga e quem se beneficia
O ângulo frequentemente ausente das apresentações orçamentárias diz respeito à transparência sobre as disparidades entre municípios dentro da intercomunidade. Uma competência como a infância ou o transporte sob demanda gera custos suportados por todos os contribuintes intercomunais, mas o serviço beneficia principalmente os municípios onde os equipamentos estão implantados.
Para objetivar essas disparidades, existem várias ferramentas:
- O relatório anual da CLECT, que detalha município por município o montante das despesas transferidas e o nível das AC pagas ou recebidas.
- A implementação de painéis de controle por competência, distribuindo as despesas reais por município de implantação do serviço e relacionando essas despesas ao número de usuários efetivos (e não apenas à população legal).
- A utilização do pacto financeiro e fiscal de solidariedade, que permite direcionar uma parte dos recursos intercomunais para os municípios desfavorecidos sob a forma de dotação de solidariedade comunitária (DSC). Os critérios de repartição da DSC são fixados livremente pelo conselho comunitário.
O pacto financeiro torna explícitos os fluxos entre municípios e obriga a um debate político anual sobre a solidariedade territorial. Sem essa ferramenta, as transferências financeiras permanecem diluídas na massa orçamentária global.
Calendário orçamentário e pontos de atenção
O orçamento primitivo deve ser votado antes de 15 de abril do exercício em questão. O debate de orientação orçamentária (DOB) deve ocorrer pelo menos dois meses antes dessa votação. As decisões modificativas podem ocorrer a qualquer momento após a votação do orçamento primitivo. O orçamento suplementar, que retoma os resultados do exercício anterior, é votado assim que a conta administrativa N-1 é encerrada.
A regra de equilíbrio real impõe que cada seção seja votada em equilíbrio, e que o reembolso do capital da dívida seja coberto por recursos próprios (não por empréstimos). É essa regra que distingue fundamentalmente os orçamentos locais do orçamento do Estado.
O verdadeiro alavancador de gestão continua sendo a perspectiva plurianual. Votar um orçamento anual equilibrado não garante nada se a trajetória de endividamento ou de poupança líquida se deteriora ao longo de três a cinco anos. As câmaras regionais de contas lembram regularmente essa exigência em seus relatórios de observações.
