El presupuesto de una comunidad de municipios no se resume a un ejercicio contable anual. Es una herramienta de gestión que traduce elecciones políticas en flujos financieros, con una restricción propia de las intercomunalidades: la gestión de competencias transferidas por los municipios miembros, cuyo costo y beneficio nunca se distribuyen de manera homogénea en el territorio.
Asignaciones de compensación y claves de distribución de las cargas transferidas
Cuando un municipio transfiere una competencia a la comunidad de municipios, el costo histórico de esta competencia es neutralizado por una asignación de compensación (AC). El mecanismo se basa en la evaluación de las cargas transferidas por la comisión local de evaluación de cargas transferidas (CLECT), órgano paritario cuyas conclusiones vinculan al consejo comunitario.
La dificultad radica en el cálculo inicial. Las cargas netas transferidas (gastos menos ingresos directos del servicio) se fijan a la fecha de la transferencia. Cualquier desviación posterior de los costos es absorbida por el presupuesto intercomunal, no por los municipios. Si una competencia de vialidad costaba una cierta cantidad en el momento de la transferencia pero los gastos de mantenimiento aumentan, la comunidad asume la diferencia sin revisión automática de las AC.
La información publicada en el sitio oficial de CC Rhin ilustra cómo una intercomunalidad puede hacer legible esta mecánica financiera ante sus municipios miembros.
La CLECT puede reevaluar las cargas en ciertos casos (nueva transferencia, restitución de competencia), pero la revisión libre de las AC requiere el acuerdo unánime del consejo comunitario y de cada consejo municipal afectado. En la práctica, las AC a menudo permanecen fijas durante toda la duración del mandato, lo que crea desequilibrios crecientes entre municipios contribuyentes netos y municipios beneficiarios netos.
Presupuesto principal y presupuestos anexos de una comunidad de municipios
El presupuesto principal cubre las competencias obligatorias y opcionales ejercidas por la comunidad. Se divide en dos secciones: sección de funcionamiento (cargas de personal, cargas de carácter general, dotaciones a amortizaciones, intereses de deuda) y sección de inversión (equipos, reembolso del capital prestado, subvenciones de equipamiento otorgadas).
Los servicios de carácter industrial y comercial (agua, saneamiento, recogida de residuos si se gestionan en régimen) son objeto de presupuestos anexos. Estos presupuestos se votan al mismo tiempo que el presupuesto principal pero no se consolidan con él. El equilibrio de cada presupuesto anexo debe asegurarse de manera autónoma, sin subvención cruzada desde el presupuesto principal (salvo excepciones reguladas).
Esta separación tiene una consecuencia directa sobre la legibilidad: un electo municipal que consulte únicamente el presupuesto principal no ve el peso real de los servicios industriales y comerciales. Recomendamos presentar en anexo al debate de orientación presupuestaria una tabla consolidada, aunque ningún texto lo imponga.
Ingresos intercomunales: fiscalidad, dotaciones y fondos de equidad
Las comunidades de municipios con fiscalidad profesional única (FPU) perciben la totalidad de la contribución territorial de las empresas, de la contribución sobre el valor añadido de las empresas y de los impuestos anexos (TASCOM, IFER) sobre todo el perímetro intercomunal. Este régimen es el más extendido.
Los otros ingresos fiscales dependen del régimen adoptado. Algunas comunidades también perciben una parte de la fiscalidad de los hogares (impuesto sobre la vivienda en residencias secundarias, impuesto territorial adicional).
En cuanto a las dotaciones, la principal es la dotación global de funcionamiento (DGF) otorgada por el Estado, que comprende dos componentes:
- La dotación de intercomunalidad, calculada según criterios de población, de potencial fiscal y de coeficiente de integración fiscal (CIF). Cuantas más competencias fiscalizadas ejerza una comunidad, mayor será su CIF y mayor será su dotación.
- La dotación de compensación, que neutraliza las pérdidas de ingresos relacionadas con las reformas fiscales sucesivas (supresión de la parte salarios del impuesto profesional, luego del impuesto profesional en sí).
- Los fondos de equidad horizontales (FPIC en particular), que redistribuyen una parte de los recursos fiscales de los territorios mejor dotados hacia los menos favorecidos. El monto recaudado o recibido depende del potencial financiero agregado de la totalidad intercomunal.
Distribución del costo de un servicio transferido: hacer visible quién paga y quién se beneficia
El ángulo a menudo ausente de las presentaciones presupuestarias se refiere a la transparencia sobre las disparidades entre municipios dentro de la intercomunalidad. Una competencia como la infancia temprana o el transporte a demanda genera costos soportados por todos los contribuyentes intercomunales, pero el servicio beneficia principalmente a los municipios donde se encuentran los equipos.
Para objetivar estas disparidades, existen varias herramientas:
- El informe anual de la CLECT, que detalla municipio por municipio el monto de las cargas transferidas y el nivel de las AC otorgadas o percibidas.
- La implementación de cuadros de mando por competencia, desglosando los gastos reales por municipio de implantación del servicio y relacionando estos gastos con el número de usuarios efectivos (y no solo con la población legal).
- El uso del pacto financiero y fiscal de solidaridad, que permite dirigir una parte de los recursos intercomunales hacia los municipios desfavorecidos en forma de dotación de solidaridad comunitaria (DSC). Los criterios de distribución de la DSC son fijados libremente por el consejo comunitario.
El pacto financiero hace explícitos los flujos entre municipios y obliga a un debate político anual sobre la solidaridad territorial. Sin esta herramienta, las transferencias financieras permanecen sumergidas en la masa presupuestaria global.
Calendario presupuestario y puntos de vigilancia
El presupuesto primitivo debe ser votado antes del 15 de abril del ejercicio correspondiente. El debate de orientación presupuestaria (DOB) debe tener lugar al menos dos meses antes de esta votación. Las decisiones modificativas pueden intervenir en cualquier momento después de la votación del presupuesto primitivo. El presupuesto adicional, que retoma los resultados del ejercicio anterior, se vota tan pronto como se cierra la cuenta administrativa N-1.
La regla de equilibrio real impone que cada sección sea votada en equilibrio, y que el reembolso del capital de la deuda esté cubierto por recursos propios (no por préstamos). Es esta regla la que distingue fundamentalmente los presupuestos locales del presupuesto del Estado.
El verdadero palanca de gestión sigue siendo la prospectiva plurianual. Aprobar un presupuesto anual equilibrado no garantiza nada si la trayectoria de endeudamiento o de ahorro neto se degrada en tres a cinco años. Las cámaras regionales de cuentas recuerdan regularmente esta exigencia en sus informes de observación.
